به نام استاندارد، به کام قدرت: پرونده آفکام و بی‌بی‌سی

تنظیم‌گری مفهومی است که به‌ طور تاریخی با «سیاست‌زدایی» و «تکنوکراسی» فهم می‌شود. شکل‌گیری لایه‌ مستقل تنظیم‌گران به‌ وضوح نشانه‌ای از تغییر به سمت سیاست‌زدایی بوده است؛ بدین معنا که تصمیم‌گیری از عرصه‌ی حزبی-سیاسی به عرصه‌ی کارشناسی تغییر جایگاه دهد تا تعهد معتبر برای بخش خصوصی ایجاد شود و سیاست‌ها ثبات پیدا کند. اگر سیاست را به‌عنوان جنگ قدرت برای تخصیص اهداف، ارزش‌ها و منابع تعریف کنیم، تکنوکراسی شکلی از قدرت است که در آن تصمیم‌گیری در مورد تخصیص‌ها توسط متخصصان یا نخبگان فنی، مستقلاً و با ادعای تضمین نفع کل جامعه اتخاذ می‌شود. بنابراین، تکنوکراسی و تنظیم‌گری معتقد به حذف «امر سیاسی» از «امر سیاستی» هستند.
با این‌همه، ه در میدان عمل نمی‌توان تنظیم‌گری را جدا از نیروهای سیاسی و اجتماعی تحلیل کرد. تجربه‌های فراوان نشان می‌دهد که تصمیم‌های تنظیمی گاه به‌جای تکیه بر منطق تکنوکراتیک، بر محاسبات حزبی، سیاسی یا حتی پوپولیستی استوار می‌شود. پرونده‌ی اخیر میان تنظیم‌گر رسانه‌های انگلستان، آفکام (Ofcom) و بی‌بی‌سی را می‌توان نمونه‌ای تازه از این مسئله دانست؛ آفکام مستند «غزه: چگونه در منطقه‌ی جنگی زنده بمانیم» را به دلیل افشا نشدن نسبتِ راوی ۱۳ ساله، عبدالله الیازوری، با ساختار اداری غزه -به‌عنوان فرزند ایمن الیازوری، معاون وزیر کشاورزی در دولت حماس- ناقض قاعده‌ی «عدم گمراه‌سازی مخاطب» تشخیص داد.
پس از این جمع‌بندی، بی‌بی‌سی مستند را از پلتفرم خود حذف کرد و در بیانیه‌ای به نقص‌های جدی تولید اذعان نمود. این ماجرا یادآور یک واقعیت سیاستی است: حتی داوری‌های به ظاهر کاملاً فنی و تخصصی نیز می‌توانند کارکردی سیاسی پیدا کنند و زبان استاندارد و حرفه‌ای تنظیم‌گر مستقلی مثل آفکام نیز می‌تواند در مقام اجرا، به سازوکاری برای سیاست‌گرایی بدل گردد.وقتی چند نهاد با مأموریت‌های متداخل و مرزهای نامشخص کار می‌کنند، پاسخ‌گویی کم می‌شود، هرکدام دیگری را مقصر می‌خواند و رسانه‌ها هم سرنخ مشخصی برای پیگیری ندارند.فارغ از داوری درباره‌ درستی یا نادرستی حکم آفکام، همین پرونده نشان می‌دهد که در تنظیم‌گری مرز میان «صیانت از استاندارد و منفعت عمومی» و «قرائت سیاسی از واقعیت» لغزان است؛ جایی که قواعد حرفه‌ای و حساسیت‌های سیاسی درهم می‌تنند و امکان احساسِ سرکوب پدید می‌آید.
از همین زاویه، مدعای کلیدی این نوشتار روشن است: تنظیم‌گری مفهومی جدا از نظام‌های سیاسی و اجتماعی نیست. این سازوکار در بطن مناسبات قدرت، هنجارها و فشارهای اجتماعی شکل می‌گیرد و گاه، به‌جای حمایت از منافع عمومی، به «ابزار ظلمِ مشروع» و ابزار اعمال اراده‌ی قدرت بدل می‌شود.
تنظیم‌گری به‌عنوان ابزار ظلم و سرکوب
تنظیم‌گری به‌محض ورود به میدان قدرت و منافع، مستعدِ انحراف از «حفاظت منافع عمومی» به «ظلمِ مشروع» است. این دگردیسی علت‌های کم‌وبیش فراوانی دارد و گاهی نیز راه پرهیز کامل از آن وجود ندارد. بااین‌همه، تجربه نشان می‌دهد ریشه‌های نهادی این انحراف قابل شناسایی و مدیریت‌اند و می‌توان با اصلاح طراحی نهادها، خطر آن را به حداقل رساند.
در ادامه، چند علت نهادی کلیدی مرور می‌شود که روشن می‌کنند چگونه تنظیم‌گری به ابزار کنترل و سرکوب بدل می‌شود.
۱. تعریف مبهم، کنترل حداکثری: وقتی مسئله با برچسب‌های فاقد شاخص مثل «صیانت از نظم، اخلاق و امنیت» معرفی می‌شود، هدف آن‌قدر منعطف می‌ماند که تقریباً هر رفتاری می‌تواند ذیل آن تعریف و محدود شود؛ در چنین چارچوبی، سنگ محکی برای سنجش وضعیت موجود نداریم، معیار موفقیت مشخص نیست، نقطه‌ی توقف مداخله معلوم نمی‌شود و رسانه‌ها و ذی‌نفعان هم نمی‌فهمند چه چیزی دقیقاً باید محقق یا متوقف شود. این ابهام عملاً اختیارِ تفسیر را به مقام اجرا واگذار می‌کند و مسیر سیاست‌گذاری را از حل مسئله به گسترش دامنه‌ی مداخله منحرف می‌سازد.
۲. فرایند غیرشفاف و تصمیمات پنهان: وقتی تصمیم‌سازی پشت درهای بسته و با ارجاع‌های کلی به اسرار حرفه‌ای-امنیتی پیش می‌رود، پیش‌نویس‌ها منتشر نمی‌شوند، گزارش‌های کارشناسی دسترس‌پذیر نیست و مسیر تجدیدنظر پیچیده و پرهزینه تعریف می‌شود و حق دفاع ذی‌نفعان و نظارت رسانه‌ای عملاً از کار می‌افتد. شفافیت فرایندی فقط یک فضیلت اخلاقی نیست؛ شرط لازم برای کیفیت تصمیم است که بدون آن، کارشناسی به سپرِ مصونیت بدل می‌گردد.حتی داوری‌های به ظاهر کاملاً فنی و تخصصی نیز می‌توانند کارکردی سیاسی پیدا کنند و زبان استاندارد و حرفه‌ای تنظیم‌گر مستقلی مثل آفکام نیز می‌تواند در مقام اجرا، به سازوکاری برای سیاست‌گرایی بدل گردد.
۳. تسخیر تنظیم‌گری (Regulatory Capture): وقتی نهاد ناظر از نظر اطلاعات، بودجه یا نیروی انسانی به صنعت یا دولت مستقر تکیه دارد، ترجمه‌ی منافع خاص به «زبان استاندارد» دیر یا زود اتفاق می‌افتد. دستورکار تنظیمی کم‌کم با واژگان فنی توضیح داده می‌شود، اما جهت‌گیری واقعی‌اش حفظ وضع موجود است نه صیانت از منفعت عمومی. حاصل کار، استانداردهایی است که بر کاغذ بی‌طرف‌اند اما در عمل، رقبای تازه را پشت در نگه می‌دارند و اصطکاک را برای خودی‌ها کم می‌کنند. این همان جایی است که نهاد از بیرون مستقل به نظر می‌رسد، اما در واقع مأموریتش را به منافع مسلط واگذار کرده است.
۴. عادی‌سازی اختیارات اضطراری: اختیاراتی که برای وضعیت فوق‌العاده وضع می‌شوند باید شبیه قرصِ مُسکن باشند: کوتاه، دقیق و با عارضه‌ی تحت‌نظارت. اما وقتی موارد اضطراری زمان پایان ندارند و بازبینی پساعملیاتی نمی‌شوند، از استثنا به قاعده تبدیل می‌گردند و مرزهای آزادی، رقابت و عدالت به‌نام امنیت یا نظم، برای همیشه تنگ می‌ماند.
۵. بار تبعیت مازاد و بازدارنده: حذف همیشه با ممنوعیت رخ نمی‌دهد؛ گاهی با انبوه فرم‌ها، گزارش‌دهی‌های سنگین، ممیزی‌های پیاپی، جریمه‌های تصاعدی و سامانه‌های ناکارآمد پیش می‌رود. بازیگر کوچک یا مستقل حساب می‌کند و می‌بیند فعالیتش «قانوناً مجاز اما عملاً ناممکن» است؛ پس کنار می‌کشد که این همان حذف از مسیر هزینه‌های سنگین تبعیت (Compliance) است.
۶. هم‌پوشانی نهادی و مسئولیت‌گریزی: وقتی چند نهاد با مأموریت‌های متداخل و مرزهای نامشخص کار می‌کنند، پاسخ‌گویی کم می‌شود، هرکدام دیگری را مقصر می‌خواند و رسانه‌ها هم سرنخ مشخصی برای پیگیری ندارند. این آشفته‌کاری نه‌تنها کار را کُند و پرهزینه می‌کند، که به قدرت بی‌مسئول هم میدان می‌دهد. بنابراین، تصمیمی گرفته می‌شود اما مسئولش معلوم نیست؛ حقی تضییع می‌شود اما مرجع جبران پیدا نمی‌شود. در چنین شرایطی، تنظیم‌گری از سازوکار نظم به سازوکار انکار بدل می‌شود.
۷. محیط سیاسی-نهادی و جهت‌دهی‌های پنهان: تنظیم‌گر در خلأ تصمیم نمی‌گیرد؛ درهم‌تنیدگی با قوه مجریه و مقننه، سازوکارهای انتصابات و عزل، بودجه‌ریزی، پیام‌های سیاسی، چرخه‌های انتخاباتی، نهادهای نظارتی و حتی سازوکارهای غیررسمیِ بده‌بستان بین دستگاه‌ها، «فشار زمینه‌ای» می‌سازد که جهت‌گیری تصمیم‌ها را شکل می‌دهد.
سیگنال‌های علنی و پنهان (از تهدید به ادغام و انحلال یا تغییر ساختار تا وعده‌ی افزایش بودجه و ارتقای مدیران) تنظیم‌گر را به همسویی پیش‌دستانه سوق می‌دهد. بدین معنا که پیشاپیش، داوری‌ها چنان تعدیل می‌شود که با ترجیحات ائتلافِ حاکم اصطکاک نیابد. حاصل این وضعیت معمولاً آن است ‌که استقلالِ صوری پابرجاست اما استقلالِ واقعی فرسوده می‌شود و زبان استاندارد به‌جای حفاظت از منفعت عمومی در خدمت «ترجمه‌ی ترجیحات سیاسی به تصمیمات فنی» قرار می‌گیرد.
چه باید کرد؟
برای مهار لغزش تنظیم‌گری به ظلمِ مشروع، پیشنهادهای نهادی بسیاری می‌توان ارائه کرد که تنها برخی از آنان ذکر می‌شود. نخست، هر مداخله فقط با تعریف دقیق مسئله، شاخص‌های سنجش و نقطه‌ی توقف آغاز شود تا عنوان‌های مبهم و گسترش بی‌ضابطه ناممکن گردد؛
دوم، شفافیت و رسیدگی مستقل نهادینه شود و پیش‌نویس‌ها و گزارش‌های کارشناسی پیش از تصویب منتشر، مشورت عمومی واقعی برگزار و مرجع تجدیدنظر مستقل و در دسترس برقرار شود؛
سوم، استقلال مؤثر و واقعی از مسیر مدیریت تضاد منافع و کنترل رفت‌وآمد مدیران میان دولت و بنگاه با دوره‌ی قرنطینه و تا حد امکان، تأمین مالی مستقل نهاد ناظر و تنوع حزبی در ترکیب اعضای تنظیم‌گر تضمین گردد؛
چهارم، تنظیم بر مبنای ریسک و سبک‌سازی بار تبعیت اجرا شود تا بار اداری و هزینه‌های زائد با پنجره‌ی واحد و حذف الزامات غیرضرور کاهش یافته و قواعد برای بنگاه‌های کوچک و نوآور متناسب شود؛
پنجم، مرزبندی صلاحیت‌ها و پاسخ‌گویی روشن گردد و نقشه‌ی وظایف نهادها تدوین، یک نقطه‌ی واحد پاسخ‌گو تعیین و گزارش‌های دوره‌ای با شاخص‌های قابل اندازه‌گیری منتشر شود تا سنجش‌پذیری و اعتماد عمومی تقویت گردد.
در آخر، مسیرهای ورود سیاسی به عرصه‌ی تنظیم‌گری در صورتی که وجود دارد بهتر است هر چه بیشتر شفاف شوند. به هر صورت، اگر بتوان رابطه‌ی رویه‌های تنظیم‌گری با امور سیاسی را نظم داد، حتماً شرایط بهتری نسبت به زمانی که تصمیمات تنظیم‌گران در دسته‌ی انحراف از عملکرد (MisFunction) قرار گیرد، محقق خواهد شد.